■ 행사개요

○ 일시 : 2011년 10월 11일(화) 14:00~17:00

○ 장소 : 전국은행연합회관 국제회의실(2층)

○ 주최 : 인천광역시, 경기도

○ 주관 : 인천발전연구원, 경기개발연구원

○ 후원 : 강화군, 옹진군，연천군

북한과 인접하여 지난 60여 년간 국가안보라는 명분 아래 희생을 감내해 온 강화･옹진･연천 3개 군(郡)을 수도권에서 제외하자는 의견이 인천발전연구원(원장 김민배)과 경기개발연구원(원장 홍순영)이 주관하고 경기도와 인천광역시가 주최한 토론회에서 제기된다.

10월 11일(수) 오후 2시, 전국은행연합회관 국제회의실에서 개최될 이번 토론회는 개회식에 이경재(강화), 박상은(옹진), 김영우(포천･연천) 국회의원과 안영수(강화), 이상철(옹진), 김광철(연천) 시의원 및 도의원 등이 대거 참석하며, 김갑성 연세대학교 교수(“수도권 규제와 저발전지역”)와 서종국 인천대학교 교수(“강화･옹진 저발전 양상과 원인”) 그리고 황금회 경기개발연구원 연구위원(“연천군 과연 수도권인가?”)등이 주제발표자로 나선다. 한편 토론에는 안덕수 강화군수, 조윤길 옹진군수, 김규선 연천군수, 변창흠 세종대학교 교수, 소성규 대진대학교 교수, 이종현 인천발전연구원 선임연구위원, 최선욱 CBS 기자 등이 토론자로 참석할 예정이다.

강화군과 옹진군은 수도권에 위치한 전형적인 농어촌 지역으로 인천국제공항, 인천항, 개성공단 등의 배후산업단지 역할이 가능하며, 풍부한 역사문화자원으로 도서휴양관광지로서의 가치가 높다.

그러나 이들 지역의 인구는 약 8만 6천 명으로 고령화가 급격히 진행되고 있으며, 제조업 비중도 미미하다. 주택보급률은 높은 반면 농가주택이 대부분을 차지해 주거환경도 열악하다. 상하수도, 도로, 학교, 의료시설 등 생활환경은 전반적인 개선이 절실하다.

전국 시･군･구 대비 강화군 및 옹진군은 최하수준으로 낙후도가 매우 심각한 실정이다. 수도권 내 시･군과 비교해서도 대부분의 순위가 최하위권에 머물고 있어 수도권 내에서도 그 낙후도가 가장 심각한 지방자치단체로 나타났다.

또한 강화･옹진･연천 3개 군은 인구가 감소하고 산업도 쇠락하는 등 지역소득이 매우 열악하다. 수도권 규제의 핵심인 인구 및 산업의 집중이라는 기준과는 동떨어졌을 뿐만 아니라, 기업에 부과하는 각종 중과세 조항까지 더해져 수도권보다는 비수도권 낙후지역으로 보는 것이 타당하다.

현재 수도권 규제의 적용 범위는 단순히 행정구역 경계이다. 수도권정비계획법 시행령 제2조에 의하면 수도권의 범위는 서울시와 주변지역으로, 그 주변지역은 경기도 및 인천광역시로 규정되어 있어, 관련 제도가 강화･옹진･연천의 지역발전에 장애가 되고 있다. 이와 더불어 군사시설보호구역 등의 중첩규제는 강화･옹진･연천의 개발심리까지 위축시키고 있다.

일본, 프랑스, 영국 등 선진국에서도 우리나라와 같이 수도권 인구집중 문제를 해소하기 위해 지방분산 정책을 시행했으나 부작용을 인식하여 수도권 경쟁력 제고로 방향을 전환하고 있다. 일본은 2002년 수도권 기성시가지의 공장 등 제한법을 폐지하여 사실상 공장입지 규제를 철폐했고, 영국은 1981년 산업개발허가제를 폐지했으며, 프랑스도 1990년대 후반 이후 대폭적인 규제완화를 실시하여 글로벌 경쟁력을 높이는데 주력하고 있다.

본 토론회에서는 3개 군의 낙후 원인으로 취약한 산업기반, 열악한 생활여건, 미진한 개발여건 등과 더불어, 그 주된 원인을 수도권정비계획법, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 군사기지 및 군사시설보호법, 도서지역의 생태보전에 관한 특별법, 습지보전법, 자연환경보존법, 야생물･식물보호법, 산지관리법, 문화재보호법 등 과다한 규제에 기인한 것으로, 주제발표와 토론을 통해 이에 대해 그 폐해가 집중 성토될 예정이다.

□ 주제발표 1 : 수도권 규제와 저발전지역

- 발표자 : 김갑성 (연세대학교 도시공학과 교수)

우리나라의 수도권 정책은 인구과밀화 방지와 지방 분산을 위해 인구유발시설 및 대규모 개발사업에 대하여 입지규제를 강력히 시행해오고 있다. 수도권을 세 개의 권역으로 구분하여 과밀억제권역, 성장관리권역, 그리고 자연환경보전권역으로 나누어 각각 입지규제의 강도를 달리하고 있다. 이 가운데 성장권리권역은 대학의 정원 총량규제 및 공장 총량제 등을 실시하여 과밀억제권역에 비해 약한 입지 규제를 하고 있다. 하지만, 경기 서북부 지역 및 동남부 지역은 비수도권의 지역들 보다 낙후도가 심한 지역이 발생하고 있다. 이는 군사시설보호구역과 상수도보호구역 등이 중첩 지정되어 중복규제로 인한 개발심리 위축이 매우 심각하기 때문이다. 특히, 연천군의 경우에는 총 면적의 98%가 군사시설보호구역으로 지정되어 있다. 접경지역에 위치한 경기도 연천군, 인천광역시 강화군과 옹진군 등은 그동안 개발에서 소외되어 왔기 때문에 수도권 제외라는 소청을 하기에 이르게 되었다.

일본, 프랑스, 영국 등 선진국에서도 우리나라와 마찬가지로 수도로의 인구 집중 문제를 완화하기 위하여 지방분산 정책을 시행하다가 외환위기 등 경제위기 극복을 위해 수도권 정책을 경쟁력 제고 방향으로 전환하고 있다. 일본 동경에서는 2002년 수도권기성시가지의 공장 등 제한법을 폐지하여 사실상 공장입지 규제를 폐지하였다. 영국에서는 1981년에 산업개발허가제를 폐지하였고, 프랑스에서도 90년대 후반 이후 대폭적인 규제완화를 실시하여 글로벌 경쟁력을 높이는데 노력하고 있다.

우리나라도 경제위기 극복과 일자리 창출 등을 위해서는 수도권의 규제완화가 절실히 요구되고 있으나, 수도권과 비수도권의 경쟁이 격화되어 정책의 우선순위에서 뒤처지고 있어 이의 시정이 절실히 요구된다. 참여정부 시절, 공공기관 이전의 가시적 효과가 발생할 때 현 수도권 규제정책을 폐지하겠다는 원칙만이 정해져 있는 상태이며, 경기도 등이 요구하는 수도권의 계획적 관리 정책은 아직 받아들여지지 않고 있다.

수도권정비계획에서 수도권성장관리계획으로의 전환에서 중요하게 다루어졌던 제도가 정비발전지구의 지정 제도이다. 이는 세종시 건설과 공공기관 지방이전에 따른 수도권의 경쟁력 약화 우려를 불식하고, 수도권 내부의 균형발전을 도모하기 위하여 제한적으로 지정, 선별적인 규제 특례를 부여하고자 기획된 제도이다. 그러나 아직 개정 법률이 국회에 계류 중이어서 실행에 옮겨지지 않고 있다.

연천군, 강화군, 옹진군 등 수도권 내 저발전지역은 그동안 인구가 크게 감소하고 있어 수도권 규제의 목적인 인구과밀화 방지에 부합되지 않는 지역이다. 오히려 역차별로 인해 비수도권의 지자체들보다도 낙후도가 높아 대책 마련이 시급하다.

한편, 인천 및 경기서북부의 낙후지역들에 대해서는 접경지역지원특별법 등에 의하여 접경특화발전지구 및 신발전지구로 지정, 종합적인 개발계획 수립이 가능하다. 이는 국가균형발전특별법에 근거한 특수상황지역의 일종으로 남북한의 분단 상황 또는 급격한 경제, 사회적 여건의 변동 등에 따라 구조적으로 불리한 환경에 처하게 되어 일정기간 동안 중앙행정기관의 특수한 지원조치가 필요한 지역으로 접경지역과 도서지역이 포함된다. 접경특화발전지구로 지정되면, 사업시행자에게는 사업에 필요한 자금을 보조, 융자 또는 알선해주고, 각종 부담금의 감면 등의 혜택이 주어진다. 유치 기업에 대하여도 회사 설립 또는 공장 신･증축, 이전기업에 대한 조세감면 등의 혜택이 부여된다. 사회간접자본의 확충에도 일부 비용을 지원받는다.

다른 지원제도로는 신발전지역 종합발전구역 지정이 있다. 이는 성장촉진지역 및 특수상황지역(접경지역 및 개발대상 도서)에 대하여 구역을 지정하고 사업시행자 및 입주기업에 대하여 각종 부담금과 세금 감면의 혜택을 부여하는 제도이다. 아직 수도권에 지정이 되지는 못했으나 접경지역과 개발대상 도서가 포함되어 있어 연천군, 강화군, 옹진군도 지정 대상에 포함된다.

수도권정비계획법은 특별법으로 일반 법령에 우선하여 적용된다. 접경지역지원 특별법 및 도서개발촉진법도 동일한 특별법으로 법률상의 위계에 대한 정의가 우선되어야 하며, 접경지역이면서 수도권에 속해 있다고 하여 수도권정비계획법에 의해 규제를 받아야 하느냐 하는 것은 논쟁의 여지가 있다. 접경지역지원특별법에 의한 접경특화발전지구 지정이 되어 종합개발계획을 수립하게 되면, 수립과정에서 국토해양부 수도권정책과의 의견을 청취하고, 협의의 대상이 되지만 현재의 규제 내용으로 보면 협의가 불가능한 것만은 아니다. 지난 2011년 7월 정부에서는 접경지역종합발전계획을 확정한 바 있다. 이는 향후 20년에 걸쳐 생태관광벨트 육성, 저탄소 녹색성장지역 조성, 동-서･남-북간 교통 인프라 구축, 세계 평화협력 상징공간 조성, 접경특화발전지구 조성 등 총 165개 사업에 18.8조원을 투자하는 계획이다. 연도별 사업계획 수립 시 접경특화발전지구 지정을 추진하고, 공장총량의 추가 배정, 유치 기업에 대한 각종 세제 혜택의 부여, 사업시행자에 대한 각종 부담금 감면 및 세제 감면의 혜택을 주도록 하고 있다.

수도권 내 저 발전지역에 대해서는 규제의 대상 지역이 아닌 정책적 지원의 대상지역임을 상기할 필요가 있다. 수도권 내 소재하고 있다는 것만으로 현실상황을 외면하고 공간적 범위에 위한 일률적 규제로 역차별을 받고 있어 이의 시정이 요구된다.

□ 주제발표 2 : 강화, 옹진의 저발전 양상과 원인

- 발표자 : 서종국 (인천대학교 교수)

강화군과 옹진군은 국토공간상 한반도의 중앙부 서단, 지역상으로는 수도권의 중서부에 위치하고 있는 전형적인 농어촌 지역이다. 행정구역에서 수도권에 위치함으로써 인천국제공항 및 인천항, 북한의 개성공단 등과 인접하여 배후산업단지로서의 역할이 가능한 지역이며 수도권내의 역사문화자원을 풍부하게 보유하여 도서휴양관광지로서 그 가치가 높은 지역이다.

인구규모는 약 86천 명 정도로 2003년 기점으로 증가하는 추세를 보이고 있으나 고령화가 급격히 진행되고 있다. 산업구조는 전형적인 농어업지역으로서 제조업이 미미하고 그 비중이 감소하고 있으며 1차 산업외의 주요 산업은 도소매 및 음식숙박업이다.

생활환경에서 주택보급률은 매우 높으나 대부분 농가주택으로서 그 기능이 열악하고 상하수도보급률과 도로율 등 지역기반시설이 매우 열악한 실정이다. 또한 학교시설이 노후화되어 있고 의료시설과 인력이 절대적으로 부족하며 지역에 편중되어 있어 생활환경의 개선이 절실하다.

전국 170개 시･군･구 대비 강화군은 노령화지수 133위, 재정자립도 125위, 제조업종사자비율 109위 등 종합순위 112위, 옹진군은 인구증가율 170위, 노령화지수 159위, 제조업종사자비율 170위 등 종합순위 140위로 낙후도가 매우 심각한 실정이다. 수도권 31개 시군과 비교해서도 대부분의 순위가 최하위권에 머물고 있어 수도권 내에서도 그 낙후도가 가장 심각한 지방자치단체로 나타났다.

이와 같은 낙후도를 나타내는 원인으로써 크게 다섯 가지를 지적할 수 있다. 첫째 취약한 산업기반이다. 소규모 영농기반 및 빈약한 가공산업과 유통구조를 지닌 전통적인 1차 산업중심으로 풍부한 관광자원과 수산업을 지역경제의 성장의 원동력으로 활용하지 못하고 있기 때문이다. 아울러 소비지향적인 음식숙박업 외 특화주력산업의 성장이 없고 이를 위한 시장여건의 미조성과 전략의 부재가 그 원인이다.

둘째로는 열악한 생활환경이다. 주거서비스시설이 노후화되었고 전통적인 마을단위의 정주체계가 붕괴되어 농어촌사회의 매력이 감소하고 현대적 도시화의 현상에 의한 혼돈된 사회구조가 성장의 활력을 저해하고 있다. 생활기반시설에서도 교통체계가 미비하고 수자원과 상수시설이 부족하며 의료서비스가 매우 취약하여 지역발전을 저해하고 있다.

셋째는 미진한 개발여건이다. 풍부한 역사문화관광자원을 보유하고 있음에도 불구하고 이를 고급화하지 못하고 복합적인 관광체제를 구축하지 못하여 관광산업을 활성화하지 못하고 있다. 또한 수도권 배우지역과의 접근성의 제약 등 민간자본의 투자여건이 취약한 것이 휴양레저산업의 활성화를 저해하고 있다.

넷째는 과다한 계획규제이다. 수도권 토지이용규제, 접경지역 및 도서지역으로서의 개발 한계, 자연환경보전, 접근성 열악 등 개발여건이 타 지역에 비해 불리하여 대내외적으로 이 지역에 대한 투자욕구가 저조하고, 각종 토지이용 규제와 함께 대단위 토지공급 체계가 구축되어 있지 않아 민간투자의 활성화와 관련된 매력도가 낮아 저발전의 원인으로 지적된다.

끝으로 부족한 행･재정기반이다. 전국 인구의 약 1/2에 해당하는 2,400만 명의 거대한 수도권 관광시장을 배후지역으로 갖고 있으나, 열악한 GRDP 및 낮은 재정자립도에 의한 공공부문의 관광예산과 조직의 부족으로 자족적인 관광개발의 촉진에 한계가 있다.